Isegi katoliku kirik ei jää riigiabi reeglitest puutumata

Euroopa Kohtu 27. juuni otsus kohtuasjas C-74/16 väärib käsitlemist mitmel põhjusel. Esiteks on see hea võimalus kirjutada tänasele postituse pilkupüüdev pealkiri. Sisulise poole pealt aga on otsuses kasulikke viiteid ja seisukohti ettevõtja ja majandustegevuse mõiste kohta ning seda eelkõige haridusvaldkonnas.

Asjaolud

Hispaanias on katoliku kiri vabastatud omandimaksu tasumisest. See maksuvabastus on puudutanud eelkõige kirikule kuuluvaid peamiselt religioossel eesmärgil kasutatavaid ehitisi. Kuid kui kiriku organisatsioon (kongregatsioon) tegeleb ka muude tegevustega (nt hariduslike teenuste pakkumine, aga ka toitlustus- ja transporditeenuste pakkumine), siis sellisteks tegevuseks kasutatavatele ehitistele Hispaania riik (täpsemalt kohalik omavalitsus) maksuvabastust anda ei tahtnud. Vaidlus jõudis Hispaania seisriiklikusse kohtusse, kus omakorda kerkis üles küsimus maksuvabastuse kooskõlast riigiabi reeglitega ja nii jõudis see küsimus ka Euroopa Kohtu töölauale.

Niisiis, kas katoliku kirik on ettevõtja, kelle suhtes kehtivad riigiabi reeglid või mitte?

Kohtu seisukoht

Mitte kuigi üllatuslikult leidis kohus, et see, kas kirik on ettevõtja sõltub sellest, millega ta tegeleb. Pelgalt usukogukonnaks olemine ei takista kiriku suhtes riigiabi reeglite kohaldamist kiriku selliste tegevuste osas, mis kujutavad endast majandustegevust. Seega tuleb välja selgitada konkreetse tegevuse iseloom ning sama üksuse iga erineva tegevuse puhul kontrollida, kas see on käsitletav majandustegevusena. Vaidlusaluse maksuvabastuse objektiks olnud hoonet kasutati kiriku haritusasuse aulana. Seega, tuli tuvastada, kas kiriku poolt pakutavad haridusteenused kujutasid endast majandustegevust.

Majandustegevuse all mõista mis tahes tegevust, mis seisneb kaupade või teenuste pakkumises teataval turul. Asjaolu, et kaupade või teenuste pakkumine toimub tulu saamise eesmärgita, ei takista seda, et üksust, kes teeb neid tehinguid turul, tuleb pidada ettevõtjaks, kui kõnealune pakkumine konkureerib teiste ettevõtjate pakkumisega, kelle eesmärk on tulu saamine.

Kohus selgitas, et majandustegevuseks kvalifitseeritavate teenuste all mõistetakse tavaliselt tasulist tegevust. Tasulisuse olemuslik tunnus on see, et tasu on majanduslik vastusooritus osutatud teenuse eest. Seepärast, õppetöö, mida pakub haridusasutus, mida rahastatakse peamiselt eravahenditest, mis ei pärine teenuseosutajalt endalt, on teenus, kuna selliste asutuste eesmärk ongi pakkuda tasu eest teenuseid. Eravahenditest rahastamine ei pruugi siiski pärineda üksnes või peamiselt õpilastelt või nende vanematelt, kuna tegevuse majanduslik laad ei sõltu asjaolust, et teenuse eest maksab teenuse saaja.

Küll aga kehtib kohtu arvates erisus juhul, kui haritusteenust rahastatakse täielikult või peamiselt riikliku haridussüsteemi raames. Nimelt ei ole riigil üldjuhul riigieelarvest ja mitte õpilaste või nende vanemate poolt rahastatava riikliku haridussüsteemi loomisel ja ülalpidamisel kavatsust arendada tasulist tegevust, vaid ta täidab oma sotsiaal‑, kultuuri‑ ja haridusalaseid ülesandeid oma elanike suhtes. Seega, riigi haridussüsteemi raames rahastatud haridusteenuse pakkumine ei ole majandustegevus.

Seega tuli ka kirikule kuuluva hoone aula puhul tuvastada, kas ja millises osas kasutati seda riiklikult rahastatud hariduse pakkumiseks ehk mittemajandustegevuseks ja millises osas muudeks hariduslikeks tegevusteks (riigi poolt mitte rahastatav koolieelne, kooliväline ja täiendav õpe) ehk majandustegevuseks. Riigiabi saab esineda vaid viimase kasutusosa puhul. Ehk siis, kui aula on ka erinevate tegevuste segakasutuses, võib maksuvabastus olla keelatud riigiabi selles ulatuses, milles auditooriumi kasutatakse majandustegevuseks.

Iseküsimus oli siin muidugi see, kas maksuvabastuse summa oli üldse nii suur, et sellel oli mõju konkurentsile ja kaubandusele liikmesriikide vahel. Kui sellist mõju ei ole, siis keelatud riigiabi ei esine. Praegusel juhul võis kõne alla tulla vähese tähtsusega erandi kohaldumine.

Kommentaar

Kokkuvõttes, eelnevast lahendist tuleneb seega, et tegevuste kvalifitseerimisel majandustegevuseks ja mittemajandustegevuseks on oluline tegevuse rahastusallikas. Kui rahastatakse eelkõige eravahenditest, siis on tegu majandustegevusega. Siinjuures ei pea teenuse saaja ja teenuse eest maksja siiski samad olema. Kui aga tegevust rahastatakse riiklikest allikatest riigi funktsioonide tagamiseks, siis on tegu mittemajandustegevusega.

Seda otsust tasub meeles pidada ka Eesti haridussektori toetuste riigiabi reeglitega kooskõla hindamisel. Kuid miks mitte ka kultuuri, tervishoiu või sotsiaalteenuste valdkonnas.

Avalike teenuste teemal ja muust ka

Üks põhjusi, miks pole jõudnud tükk aega blogida on TGS Balticu riigiabi infokiri. Selle tarbeks sai kirja pandud ridamisi mõtteid, mis juba tükk aega meeles mõlkusid. Tulemus on kättesaadav siin.

Minu enda jaoks on kõige huvitavam avalike teenuste määramise teemaline lugu, sest siia sai kokku põimitud mitmetest hiljutistest kohtulahenditest tulenevaid olulisi põhimõtteid. Jagan seda artiklit siin blogis ka…

 

Millised piirangud kehtivad hüvitise maksmisele avaliku teenuse eest?

Euroopa kohtupraktikas on viimase aasta jooksul tehtud mitu lahendit, mis käsitlevad avaliku teenuse osutamise eest makstava hüvitise ja riigiabi piire. Käesolevas artiklis ongi antud ülevaade kohtu põhiseisukohtadest selles vallas. Kokkuvõttes võib öelda, et viimase aja kohtupraktikas on liikmesriikide vabadust avalike teenuste määramisel ja hüvitise maksmisel senisega võrreldes kitsendatud.

Avaliku teenuse kompensatsiooni ja riigiabi seos

Juba Altmargi kohtuotsusest[1] alates on selge, et avaliku teenuse eest makstav hüvitis ei kujuta endast eelist ega seega ka mitte riigiabi juhul, kui nn Altmargi kriteeriumid on täidetud.[2] Kui aga avaliku teenuse eest makstava hüvitise puhul need kriteeriumid täidetud ei ole, on tegu riigiabiga ka juhul, kui ülejäänud riigiabi tingimused on täidetud.

Milline tähendus on selles kontekstis Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) artiklist 106(2) tuleneval erandil, mis lubab üldist majandushuvi pakkuvate teenuste (ÜMPT) osutajatel kalduda konkurentsi- ja riigiabieeskirjadest kõrvale juhul, kui see on vajalik avalike teenuste osutamiseks? Sardiinia laevaühenduse toetust puudutanud kohtuasjades täpsustas Euroopa Liidu Üldkohus, et ELTLi artikli 106(2) rakendamine eeldab, et meede on riigiabi. Kui meede on riigiabi, võib Euroopa Komisjon tunnistada selle erandina ühisturuga kokkusobivaks muu hulgas artikli 106(2) alusel – selle hinnangu andmisel ei ole aga Altmargi kriteeriumite hindamine enam asjakohane.[3] Sama rõhutas Euroopa Kohus hiljuti oma Taani avalik-õiguslikku ringhäälingut puudutanud otsuses.[4]

Kuivõrd praktikas on Altmargi kriteeriumite täitmine sageli küsitav, on Euroopa Komisjon ÜMPT osutamiseks kehtestanud mitu erandit, mille tingimuste täidetuse korral loetakse meede ühisturguga kokkusobivaks – sh ÜMPT vähese tähtsusega abi erand[5] ja komisjoni otsus 2012/21/EL[6]. Kui meede vastab nende erandite tingimustele, siis on see lubatud, olenemata sellest, et tegu on riigiabiga. Seejuures rõhutas kohus aga eespool viidatud kohtuasjades, et otsuse 2012/21/EL rakendamisel peab meede vastama kõigile erandi tingimustele, sh peab olema täidetud sellele otsusele viitamise nõue. Viitamine ei ole pelgalt formaalne nõue, vaid vajalik meetme läbipaistvuse tagamiseks.

Avaliku teenuse sisu määramine

Kohtupraktikast tuleneb, et juhul, kui konkreetsed ÜMPT ulatust määratlevad Euroopa Liidu eeskirjad puuduvad, on liikmesriikidel konkreetse teenuse määratlemiseks üldist majandushuvi pakkuvana ja teenuse pakkujale hüvitise maksmiseks lai tegutsemisruum. Siiski ei ole liikmesriigi otsustusruum päris piiramatu, vaid allub teatud ulatuses ikkagi komisjoni kontrollile.

Euroopa Komisjon on selgitanud, et üldjuhul viitab ÜMPT või avaliku teenuse osutamise ülesande andmine sellise teenuse pakkumisele, mida ettevõtja oma majandushuvist lähtudes ei pakuks või ei pakuks samas ulatuses või samadel tingimustel.[7] Üldkohus täpsustas hiljutises Taani riigi makstavaid raudteetranspordi toetusi käsitlevas kohtuasjas, et kuigi turutõrke esinemine võib olla asjassepuutuv tegur hindamaks, kas riigiabi on ühisturuga kokkusobiv või mitte, ei ole see ilmtingimata vajalik selleks, et põhjendada riigi poolt mingi teenuse määramist avalikuks teenuseks.[8]

Samas piiras Üldkohus Korsika laevaliinide toetust puudutavas kohtuasjas selles osas liikmesriikide otsustusvabadust. Nimelt märkis kohus, et avaliku teenuse tegelik vajadus tehakse kindlaks tuvastuse alusel, et puudub eraalgatus. Et teenuse saaks kvalifitseerida ÜMPTks, peab see esiteks vastama avaliku teenuse tegelikule vajadusele, millest annab tunnistust teenuse ebapiisavus vaba konkurentsi tingimustes. Teiseks peab ÜPMT ulatus olema vajalik ja proportsionaalne selle vajaduse seisukohast. Liikmesriik ei saa piirduda viitega üldisele huvile väga laias tähenduses. Kui ei ole olemas kasutajate nõudlust avaliku teenuse järele, ei saa seda avalikku teenust või selle ulatust pidada ilmselgelt vajalikuks ega proportsionaalseks avaliku teenuse tegeliku vajaduse seisukohast. Samuti ei saa sellist vajadust olemas olla siis, kui kasutajate nõudluse võivad rahuldada turul juba tegutsevad ettevõtjad avaliku võimu kehtestatud vastavasisulise kohustuse puudumisel.[9]

Seega, kui riik otsustab toetada teenust, mille jaoks on turul turutingimustes tegutsev alternatiiv olemas (nt otsus toetada reisirongiliiklust olukorras, kus on olemas ka riigi toetuseta toimiv bussiühendus), määratledes selle ÜMPTna, peab selleks olema tõsiseltvõetav põhjendus.

Avaliku teenuse hüvitise taseme määramine

Kui avaliku teenuse sisu määratlemine puudutab Altmargi esimest kriteeriumi, siis selle teenuse eest makstava hüvitise suurus puudutab Altmargi teist kriteeriumi.

Eelviidatud Sardiinia laevaliinide toetust puudutanud kohtuasjas rõhutas Üldkohus, et liikmesriikidel on lai kaalutlusruum ka avaliku teenuse kulude katmise kindlaksmääramisel. Nimelt ei ole komisjonil olukorras, kus ÜMPT valdkonnas liidu õigusnormid puuduvad, pädevust võtta seisukoht avalik-õiguslikule operaatorile pandud avaliku teenindamise kohustuse ulatuse kohta, eelkõige selle teenusega seotud kulude taseme kohta ega sellega seoses riigisiseste ametiasutuste tehtud poliitiliste valikute otstarbekuse kohta, samuti mitte avalik-õigusliku operaatori majandusliku tõhususe kohta. Kuid just sellepärast nõuab Altmargi teine tingimus, et hüvitise parameetrid oleksid kontrollitavad. See tähendab, et need peavad olema eelnevalt kindlaksmääratud objektiivsete ja läbipaistvate kriteeriumide alusel ning kriteeriumid peavad olema täpsustatud viisil, mis välistavad liikmesriigi poolt ÜMPT mõiste kuritarvitamise.[10]

Samas ei pea liikmesriigid avaliku teenuse osutamise eest siiski alati hüvitist maksma. Nad võivad näha ette avaliku teenindamise kohustuse, mille finantstasakaal saab tegevustuludega täielikult tagatud, ilma et oleks vaja maksta avaliku teenuse hüvitist, kuigi avaliku teenindamise kohustuste panemine tähendab tõesti enamasti seda, et asjaomasele operaatorile makstakse vastutasuks hüvitist. Samas ei ole olukorras, kus ÜMPT valdkonnas puuduvad liidu õigusnormid, liidu õigusega vastuolus, kui niisugust avaliku teenuse hüvitist ette ei nähta.[11]

Et Altmargi teine tingimus oleks täidetud, on seega igal juhul vaja tagada, et juhul, kui hüvitist makstakse, oleks selle arvutamise meetodid enne objektiivselt ja läbipaistvalt kindlaks määratud.

Avaliku teenuse määramise nõuete rikkumise tagajärjed

Milliseid tagajärgi toob kaasa see, kui liikmesriik on laiast kaalutlusruumist hoolimata avaliku teenuse määramise reeglite vastu eksinud? Kas sel juhul tuleb abi saajal tagasi maksta üksnes üleliigselt saadud hüvitis?

Üldkohtu selgitustest nähtub selles osas väga karm seisukoht. Nimelt, kui hüvitise puhul ei ole kumulatiivselt täidetud neli Altmargi kriteeriumi, tuleb lugeda, et see annab hüvitise saajatele eelise, ning kui siseturuga kokkusobimatu riigiabi olemasolu tuvastamiseks nõutavad muud tingimused on täidetud, peavad selle saajad hüvitise täies ulatuses tagastama.[12]

Kui avalik teenus ei ole olemuselt ÜMPT (st Altmargi esimene tingimus ei ole täidetud), ei saa sellele kohalduda ELTLi artiklist 106(2) tulenev erand. Kuivõrd avaliku teenuse hüvitis on olemuselt tegevusabi, ei saa sellele kohalduda ka ELTLi artiklist 107(3) tulenev erand, mistõttu ei saa komisjon lugeda sellist hüvitist ühisturuga kokkusobivaks. See aga tähendab, et tagasi nõutakse kogu hüvitise summa, mitte ainult üleliigselt makstud hüvitis.

[1] Kohtuasi C-280/00 – Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg, 24.7.2003, punktid 88–93.

[2] Altmargi kriteeriumid

  • Abi saanud ettevõtja peab tegelema avaliku teenindamise kohustuste täitmisega ja need kohustused peavad olema selgelt määratletud.
  • Parameetrid, mille alusel hüvitis arvestatakse, peavad olema enne objektiivse ja läbipaistavana välja töötatud, et vältida abisaajale ettevõtjale majandusliku kasu tekitamist, mis võib anda talle eelise võrreldes konkureerivate ettevõtjatega.
  • Hüvitis ei ületa summat, mis on vajalik, et katta täielikult või osaliselt avaliku teenindamise kohustuste täitmisest tulenevad kulud, võttes arvesse nii sellega seotud väljaminekuid kui ka mõistlikku kasu kohustuste täitmise eest.
  • Kui avaliku teenindamise kohustust täitvat ettevõtjat ei valitud avalikus hankemenetluses, peab sobiva hüvitise tase olema kindlaks määratud selliste kulude analüüsi alusel, mida keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimise ja asjassepuutuva avaliku teenindamise nõudluse rahuldamiseks vajalike sobivate vahenditega varustatud ettevõtja oleks nende kohustuste täitmiseks kandnud, arvestades kohustuste täitmisega seotud tulusid ja mõistlikku kasumit.

[3] Kohtuasjad T-219/14 – Regione autonoma della Sardegna vs. komisjon, 06.04.2017, ja T-220/14 – Saremar vs. komisjon, 06.04.2017.

[4] Kohtuasi C-660/15 P – Viasat Broadcasting UK vs. komisjon, 08.03.2017, p 33.

[5] Komisjoni määrus (EL) nr 360/2012, 25. aprill 2012 , Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklite 107 ja 108 kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid osutavatele ettevõtjatele antava vähese tähtsusega abi suhtes.

[6] Komisjoni otsus, 20. detsember 2011, Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid osutavatele ettevõtjatele avalike teenuste eest makstava hüvitisena antava riigiabi suhtes (teatavaks tehtud numbri K(2011) 9380 all).

[7] Komisjoni teatis Euroopa riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise eest makstava hüvitise suhtes, 2012/C 8/02, p 47; Komisjoni teatis Euroopa Liidu raamistik riigiabi jaoks, mida antakse avalike teenuste eest makstava hüvitisena (2012/C 8/03), p 13.

[8] Kohtuasi T-92/11 RENV – Andersen vs. komisjon, 18.01.2017, p 69–70.

[9] T454/13 – SNCM vs. komisjon, 01.03.2017, p 120–134.

[10] Kohtuasi T-219/14 – Regione autonoma della Sardegna vs komisjon, 06.04.2017, p 101–103.

[11] Samas, lk 106–107.

[12] T454/13 – SNCM vs. komisjon, 01.03.2017, p 267.

 

Soodne kohtuväline kokkulepe võib kaasa tuua riigiabi riski

Täna on mu blogi taas külalisautori päralt: kolleeg Indrek Kangur kirjutab soodsa kohtuvälise kokkuleppe riigiabi riskidest Madridi Reali jalgpalliklubi valusa õppetunni näitel. Head lugemist…

Olles vältinud kulukat kohtuvaidlust omavalitsusega ning taskus soodne kompromisskokkulepe ei tasu veel kohe hõisata. Oma hiljutises otsuses asus Euroopa Komisjon seisukohale, et kui leping omavalitsusega ei ole sõlmitud turutingimustel võib tegemist olla riigiabiga, mis tuleb tagasi maksta koos liitintressiga.

Viidatud Komisjoni otsus käsitles Madridi linna ja jalgpalliklubi Madridi Reali vahelisi maadevahetustehinguid ning andis selge suunise, et Komisjon võib kohaliku omavalituse tavalise majandustegevuse käigus sõlmitud tehinguid üksipulgi lahata ning avastades, et mõni ettevõtte on saanud rohkem kasu, kui see oleks võimalik olnud turutingimustel, võib tegemist olla keelatud riigiabiga. Kõnealune Komisjoni otsus on ilmselt rohkem tähelepanu saanud seetõttu, et Komisjon asus riigiabi tagasi nõudma ühelt maailma tuntumalt jalgpalliklubilt, kuid tegelikkus peitub ka otsuse sisus nii mõndagi huvitavat.

Kaasus seisnes selles, et linn ja jalgpalliklubi sõlmisid mitmeid lepinguid, millega vahetati poolte omanduses olevaid maatükke. 2011 aastal sai paraku selgeks, et linn ei suuda varasemaid kokkuleppeid täita ning ühte kinnistut jalgpalliklubile üle anda pole enam võimalik. Vältimaks suuremat vaidlust sõlmisid pooled kompromisslepingu, millega linn kohustus hüvitama jalgpalliklubile maatüki väärtuse hinnaga ligikaudu 22 miljonit eurot.

Kompromiss sattus Komisjoni huviorbiiti ning viimasel tekkis kahtlus, et kas säärane kompromissleping vastab ikka turutingimustele ehk kas linn tegutses nii nagu oleks seda teinud mõistlik turutingimustes tegutsev isik. Komisjoni leidis, et sellise tehingu juures on vajalik hinnata esiteks, kas linnal üleüldse oli lepinguline kohustus kinnistu üleandmiseks ning kui tõenäoline oleks linna vastutus kohustuse täitmata jätmisel. Lisaks leidis Komisjon, et oluline on ka linna vastutuse korral hinnata, milline oleks õiglane hüvitis kohustuse täitmata jätmise eest.

Märkimisväärne on, et Komisjon võttis püstitatud küsimustest lähtuvalt ette kogu pooltevahelise lepingulise suhte ning asus seisukohale, et linn oleks pidanud kompromisslepingu sõlmimise asemel kasutama õigusabiteenuseid ning säärase kompromissiga mitte nõustuma. Veelgi enam leidis Komisjon, et linna poolt maatükki hinnaks määratud 22 miljonit oli tugevalt ülepaisutatud vaatamata sellele, et kinnistu hindamine oli toimunud linnavara hindamise korra järgi ning linna poolt määratud summat oli kinnitanud ka Hispaania rahandusministeerium ning eksperdi Aguirre Newman raport. Komisjon otsustas turupõhise hinna määramisel tugineda enda poolt tellitud eksperdihinnangule ning leidis, et kinnistu tegelik turuväärtus oli hoopis ligikaudu 4 miljonit eurot.

Kokkuvõttes asus Komisjon seisukohale, et linn ei käitunud kompromisslepingut sõlmides nii nagu seda oleks teinud turutingimustes tegutsev isik ning jalgpalliklubi oli kompromisslepingu sõlmimisega saanud valikulise eelise, mis kahjustas konkurentsi ning mõjutas liikmesriikide vahelist kaubandust. Komisjoni otsusega kohustati Hispaania Kuningriiki ebaseaduslikult antud riigiabi summas 18 miljonit eurot koos liitintressiga Madridi Realilt tagasi nõudma.

Eestis on maadevahetuse tehingud esile kerkinud seoses altkäemaksu skandaalidega, kuid kõnealuse Komisjoni otsuse valguses ei saa ära unustada, et ka ametnikke ära ostmata on võimalik sattuda probleemsesse olukorda, kus soodsalt saadud maatükk võib aastaid hiljem riigiabi ja intresside tagasinõudmise tõttu osutuda märksa kallimaks. Kohalike omavalitsuste poolelt vaadates on Komisjoni teguviis eriliselt sekkuv kuivõrd näib, et tagantjärele võidakse diskretsiooniotsuseid nagu näiteks otsus õigusabi kasutamiseks ümber vaadata ning väita, et seetõttu ei saanud tegemist olla turutingimustel sõlmitud tehinguga, mis omakorda võib kaasa tuua riigiabi tagasinõude.

Komisjoni otsuse pinnalt tuleb seega olla eriti valvas olukordades, kus omavalitsus ei teosta võimu vaid asub sõlmima lepinguid tavalises majanduslikus tegevuses. Ettevõtja peaks kahtlemata mõtlema potentsiaalse riigiabi esinemisele, kui tehing tundub olevat liiga hea, et olla tõsi ning omavalitsus omakorda ei tohiks ära unustada, et vaatamata sisemistele kordadele ning praktikas juurdunud teguviisidele tuleb alati mõelda, kas ka tegelikult turul sellise väärtusega tehinguid sõlmitaks.

Suhkrumaksust, emotsioonideta

Suhkrumaksust emotsioonideta ehk riigiabireeglite kontekstis

Koalitsioonilepingus kavandatud nn suhkrumaksu teemal on tekkinud päris palju emotsionaalset poleemikat – kas see maks aitab tõesti kaasa rahvatervise edendamisele või on üksnes riigieelarve täitmise vahend, kuidas see mõjutab Eesti ettevõtete konkurentsivõimet jne. Üks aspekt, millele selle vaidluse juures on aga seni vähe tähelepanu pööratud, on suhkrumaksu kooskõla Euroopa Liidu riigiabireeglitega. Seepärast tahangi korraks emotsioonid kõrvale jätta ja juhtida tähelepanu suhkrumaksu kehtestamisega seotud õiguslikele riskidele.

Suhkrumaks kui riigiabi

Kuigi maksuküsimustes on liikmesriikidel teatav autonoomia, on Euroopa Komisjon nii mõnelgi juhul leidnud, et liikmesriikide poolt kehtestatud maksud on vastuolus riigiabireeglitega põhjusel, et maksul on valikuline iseloom. See on tavapärane just erieesmärgiga maksude puhul, kuivõrd sedalaadi maksud võivad soodustada teatavaid tooteid või tegevusi, mis on maksu kehtestamise üldist eesmärki ja loogikat silmas pidades sarnases olukorras.

Näitena saab tuua Soomes 2011. aastal kehtestatud maiustuste, jäätise ja karastusjookide maksu. Kuigi esmapilgul tundub, et maks kehtis kõikidele kõrge suhkrusisaldusega ehk nö tervise seisukohast probleemsetele kaupadele ühtmoodi ning lähtus samast eesmärgist, leidus ikkagi erisusi, mille tõttu mõned olemuselt sarnased tooted said eelisseisundi. Näiteks kaebasid sojatoodete tootjad Euroopa Komisjonile, et kuivõrd maks kehtis vaid taimset päritolu jookide suhtes, aga mitte piima ega laktoosivabade piimajookide suhtes, said piimatootjad maksu tõttu eelise sojapiimatootjate ees, mis kujutas endast lubamatut riigiabi. Euroopa Komisjoni survel on Soome suhkrumaksu tänaseks kehtetuks tunnistanud.

Sarnased probleemid võivad tõusetuda koalitsioonilepinguga kavaldatud suhkrumaksuga.

Mis juhtub kui riigiabireegleid rikutakse?

Euroopa Liidu reeglitest tulenevalt tuleb riigiabinõuetega vastuolus olev riigiabi abisaajalt tagasi nõuda. Siin läheb asi keeruliseks, sest juhul, kui Euroopa Komisjon tuvastab, et tegemist on ebaseadusliku riigiabiga, tuleb riigil tuvastada kõik suhkrumaksu tõttu eelise saanud ettevõtjad ning nõuda ka neilt maksu tasumist, koos liitintressiga alates maksu kehtima hakkamise hetkest. Kuigi riigieelarvele võib see ju ka positiivselt mõjuda, oleks tagajärg paljude Eesti ettevõtjate jaoks aga ka Eesti ärikliima maine jaoks katastroofiline.

Kui veel samm edasi mõelda, on Euroopa kohtud tunnustanud ka ebaseadusliku riigiabi tõttu kõrgemaid makse tasuma pidanud maksumaksjate maksu tagasinõude õigust, aga ka kahjunõude õigust riigi vastu. Seega võib suhkrumaks ringiga ka riigieelarvet näpistama hakata.

Riigiabi reeglite rikkumist saab loomulikult ennetada, kui küsida Euroopa Komisjonilt enne suhkrumaksu kehtestamist luba, kuid silmas peab pidama, et menetlus komisjonis võib võtta aega (sageli mitu aastat) ning komisjon võib maksu kehtestamise keelata.

Kokkuvõttes, enne suhkrumaksu kehtestamist tuleb kindlasti teadvustada riigiabireeglitega seotud riske ning varuda piisavalt aega, et saada maksule ka Euroopa Komisjoni heakskiit. Seega, järgmise kahe-kolme aasta riigieelarvesse ei tasuks suhkrumaksu laekumisi veel küll sisse arvestada.

Eraõiguslikult tegutsev investor või eraõiguslikult tegutsev võlausaldaja riigiabi õiguses

15.09.2016 tegi Euroopa Kohus ühe huvitava lahendi kohtuasjas T-386/14, FIH Holding v komisjon. Selle kohtuasja asjaolud on üsna keerukad ja seepärast ei hakka neid siin pikemalt lahti kirjutama. Küll aga panen kirja olulisemad põhimõtted, mida sellest lahendist meelde jätta.

Esiteks selgitas kohus, et makseraskuste olukorras tuleb riigipoolset tegevust hinnata lähtudes eraõiguslikult tegutseva võlausaldaja (mitte eraõiguslikult tegutseva investori) põhimõttest lähtudes. Seega, kui riigi meetme eesmärk on päästa nii suur osa oma investeeringust kui võimalik, ei ole asjakohane lähtuda tavapärasest tuleviku rahavoogude (NPV) hindamisest. Asjakohane on hinnata, kui suur osa võlast on võimalik tagasi saada näiteks saneerimise käigus võlga vähendades võrreldes olukorraga, kui riik võlausaldajana oleks siis, kus võlgnik likvideeritakse pankroti tagajärjel.

Teiseks, varasemalt seaduslikult antud abisummad tuleb abi suuruse arvestusest välja jätta, sest abi saajal ei ole kohustust selliseid summasid tagasi maksta. Lisaks, kui riik andis lubatud abi, siis ei käitunud riik nagu erainvestor.

Kolmandaks märkis kohus, et abi esinemist hinnates lasub komisjonil tõendamiskoormis küsimuses, kas riik käitus nagu eraõiguslik investor.

Huvitavaid EK lahendeid

Juulis tegi EK päris mitu huvitavat eelotsuse lahendit, mida igapäevatöös hea teada. Panin mõned olulisemad järeldused enda jaoks kirja. Kui kellelgi veel huvi, siis lugege ka:

Tommy Hilfiger Licencing jt (C-494/15)

Sellele lahendile tasub tähelepanu pöörata nii IP kui kinnisvara valdkonna huvilistel. Otsuse põhisõnum on, et ka müügikohtade üürileandjat võib pidada vahendajaks, kelle teenuseid kasutab kolmas isik IP õiguste rikkumisel IP õiguste jõustamise direktiivi 2004/48/EÜ mõistes. Sellest tulenevalt peab olema võimalik teha ettekirjutust rikkumise lõpetamiseks ja uute rikkumiste ära hoidmiseks ka üürleandjale. Kohus on selles osas viidanud ka L’Oréal jt kohtuasjale (C-324/09), mis puudutab internetipõhiste kauplemiskohtade haldajatele teha võidavaid ettekirjutusi ning märgib, et turuhallide müügikohtade üürileandmise puhul tuleb ettekirjutuse tegemisel pidada silmas samu kriteeriume.

Citroën Commerce (C-476/14)

See kohtuasi puudutas  Saksamaal Citroëni poolt reklaaminõuete rikkumist. Selles asjas oli küsimuse all, kas reklaamis võib teha allmärkusena viite, et hinnale lisanduvad kohaletoimetamise kulud. EK leidis, et kui reklaam on selle olemust arvestades käsitletav müügipakkumisena, peab reklaamitav müügihind hind olema lõplik hind, st sisaldama kõiki tarbija poolt tasumisele kuuluvaid kulusid (sh ka kohaletoimetamise kulusid). Selline nõue tuleneb kohtu tõlgendusel direktiivi 98/6/EÜ (tarbijakaitse kohta tarbijatele pakutavate toodete hindade avaldamisel) artiklist 3 koosmõjus artiklitega 1 ja 2 p a.

Dilly’s Wellnesshotel (C‑493/14)

See on Austria kohtu eelotsuste taotluse alusel tehtud otsus, mis puudutab riigiabi, täpsemalt üldise riigiabi grupierandi (määrus nr 800/2008) alusel kehtestatud abikavasid. Selle otsuse põhisõnum on, et abikavas peab olema sõnaselge viide grupierandi määrusele (sh pealkiri ja ELT-is avaldamise viide). Vastasel korral ei ole abikava vabastatud ELTL art 108 lg 3 kohasest komisjoni teavitamiskohustustest (st vastasel korral on vaja komisjoni luba).

Amazon EU (C-191/15)

See lahend on huvipakkuv internetikaubanduse kontekstis ning puudutab suuresti kohalduva õiguse küsimusi. Amazon EU on registreeritud Luksemburgis, kuid müüb Austria tarbijatele kaupu läbi domeeni laiendiga .de. Põhikohtasi sai alguse Austria tarbijateühenduse hagist Amazon EU vastu, millest taotles ettekirjutust andmekaitse ja kohalduva õiguse kindlaksmääramise reegleid rikkuvate tüüptingimuste kasutamise lõpetamist.

Kohtu olulisemad selgitused olid järgmised:

  • Ettekirjutust taotleva hagi suhtes kohalduv õigus tuleb kindlaks määrata lepinguvälistele võlasuhetele kohalduva Rooma II määruse artikli 6 lõike 1 kohaselt. Seda sätet tõlgendades tuli ettekirjutuse hagile kohaldada Austria õigust;
  • Tarbijalepingute tüüptingimuste ebaõiglase iseloomu hindamisele kohaldatav õigus tuleb kindlaks määrata lepingulistele suhetele kohalduva Rooma I määruse alusel;
  • Müügilepingu tüüptingimustes ette nähtud tingimus, mille kohaselt tarbijaga elektroonilise kaubanduse teel sõlmitud lepingule kohaldatakse müüja või teenuste osutaja asukohaliikmesriigi õigust, on UCP direktiivi 93/13/EMÜ mõttes ebaõiglane, kui see on tarbijat eksitav, jättes talle mulje, et lepingule on kohaldatav ainult müüja asukohaliikmesriigi õigus. Tarbijat tuleks teavitada, et tal on õigus kaitsele, mida pakuvad tema peamise elukohariigi imperatiivsed normid.
  • Isikuandmete töötlemise suhtes, mida teostab elektroonilise kaubanduse ettevõtja, tuleb kohaldada selle liikmesriigi õigust, millesse selle ettevõtja tegevus on suunatud, kui selgub, et see ettevõtja töötleb asjaomaseid andmeid selles liikmesriigis asuva asutuse tegevuse raames. Seega, kui eelotsusetaotluse esitanud Austria kohus tuvastab, et asutus, mille raames Amazon EU töötleb neid andmeid, asub Saksamaal, siis tuleb selle töötlemise suhtes kohaldada Saksamaa õigust.

Jälle riigiabist, kuid seekord Eesti kohtupraktika valguses

Riigikohus tegi 9. juunil riigiabi seisukohalt olulise otsuse kohtuasjas 3-3-1-8-16, mis puudutas EASi toetuse tagasinõuet Eesti Pagarilt. Riigikohus on selles lahendis pidanud EL-i riigiabi reeglite oluliste küsimuste tõlgendamisega päris süvitsi minema ja teinud päris huvitavaid järeldusi.

Asjaolud

EAS maksis Eesti Pagarile 2009. aastal 526 300 eurot toetust tootmisliini ostmiseks. Kuna Eesti Pagar oli enne toetustaotluse esitamist sõlminud tootmisliini ostmiseks lepingu, otsustas EAS 2014. aastal järelkontrolli tulemusel toetuse koos intressidega (enam kui 600 000 eurot) tagasi nõuda põhjusel. Nimelt leidis EAS, et toetusel puudus „ergutav mõju“, mis on nõutav üldise grupierandi määruse nr 800/2008 art 8(2) kohaselt selleks, et abi vastavaks grupierandi tingimustele. Ergutava mõju tingimuse täitmiseks ei tohi projekti töödega olla alustatud enne toetuse taotluse esitamist.

Kohtu seisukohad

Vaidlus keskenduski suures osas sellele, kuidas ergutava mõju olemasolu hinnata, kuid lisaks analüüsis Riigikohus, kas toetuse tagasinõue võib olla välistatud lähtudes õiguspärase ootuse põhimõttest, milline on tagasinõude aegumistähtaeg ning kuidas arvestada tagasinõutavat summalt intresse. Detailidesse laskumata võib Riigikohtu seisukohad kokku võtta järgmiselt:

  • Ergutava mõju: siduva lepingu sõlmimine ei välista igal juhul ja alati toetuse ergutavat mõju. Kui toetuse taotlejal on võimalik lepingust ilma ülemääraste raskuste ja märkimisväärsete kuludeta vabaneda, võib ka pärast lepingu sõlmimist taotletud toetus vastata lubatava riigiabi tingimustele ehk siis omada ergutavat mõju. Abi ergutava mõju üle otsustamist ei saa samastada hinnangu andmisega sellele, kas riigiabi on siseturuga kooskõlas. Viimati nimetatu on Euroopa Komisjoni pädevuses. Määruse nr 800/2008 art 8 lg 2 kohaldamine on liikmesriigi asutuste ja kohtute pädevuses.
  • Õiguspärane ootus: olukorras, kus riigiabi lubatavuse üle ei pidanud otsustama Euroopa Komisjon, võib õiguspärane ootus tekkida ka liikmesriigi asutuse tegevusest; seda siiski eeldusel, et eksitud ei ole selgesõnalise aluslepingu normi vastu. Abi säilitamist õigustava asjaoluga võiks niisuguses olukorras olla tegemist iseäranis siis, kui EAS oleks teadlikult soovitanud abi saajal sõlmida lepingud enne taotluse esitamist või kui EAS oleks toetustaotlust rahuldades olnud abi saaja poolt sõlmitud lepingutest teadlik.
  • Aegumine: vastamaks küsimusele, kas olukorras, kus tagasinõude otsust ei ole teinud Euroopa Komisjon, kohaldub tagasinõudele 10-aastane aegumistähtaeg tulenevalt määrusest nr 659/1999 (tagasinõude määrus) või 4-aastane aegumistähtaeg tulenevalt määrusest nr 2988/95 (finantshuvide kaitse määrus), võib tekkida vajadus küsida Euroopa Kohtult eelotsust. Aegumistähtaja algus on aga seotud kontrollitavate eeskirjade eiramise hetkega ning selle tähtaja järgimiseks peab kontrollimenetlus algama enne tähtaja lõppu. HMS § 35 lg 1 p 2 kohaselt algab haldusorgani initsiatiivil algatatud haldusmenetlus menetlusosaliste teavitamisega.
  • Intressiarvutus: EL-i õiguses kehtiv põhimõte, et ebaseaduslikult makstud abilt tuleb tasuda (liit)intressi ajavahemiku eest, mil ebaseaduslik abi oli abi saaja käsutuses, kuni selle tagastamise päevani, kehtib Riigikohtu hinnangul samuti üksnes juhul, kui tagastamisotsuse on teinud Euroopa Komisjon. Kui ei ole tegemist komisjoni otsusega ning kui abi taotlemisel ei ole toime pandud kuritegu, siis kohaldub STS § 28 lg 2, mille kohaselt arvestatakse intressi toetuse tagasinõudmise otsuse kehtima hakkamise päevast arvates (mitte toetuse väljamaksmisest alates).

Kommentaar

Riigikohus on jäiku EL-i riigiabi reegleid tõlgendanud loovalt ja selgelt ettevõtja sõbralikult. Vaielda võib selle üle, kas komisjon ka sellise tõlgendusega 100% nõus on, kuid samas on ja ka komisjon vaid haldusorgan. Igal juhul on kohtu põhjendused täitsa usutavad ja minu meelest on Riigikohus selle lahendiga teinud hea tööd, sest lahendus tundub juhtumi asjaolusid arvestades igati õiglane.