Üks põhjusi, miks pole jõudnud tükk aega blogida on TGS Balticu riigiabi infokiri. Selle tarbeks sai kirja pandud ridamisi mõtteid, mis juba tükk aega meeles mõlkusid. Tulemus on kättesaadav siin.

Minu enda jaoks on kõige huvitavam avalike teenuste määramise teemaline lugu, sest siia sai kokku põimitud mitmetest hiljutistest kohtulahenditest tulenevaid olulisi põhimõtteid. Jagan seda artiklit siin blogis ka…

 

Millised piirangud kehtivad hüvitise maksmisele avaliku teenuse eest?

Euroopa kohtupraktikas on viimase aasta jooksul tehtud mitu lahendit, mis käsitlevad avaliku teenuse osutamise eest makstava hüvitise ja riigiabi piire. Käesolevas artiklis ongi antud ülevaade kohtu põhiseisukohtadest selles vallas. Kokkuvõttes võib öelda, et viimase aja kohtupraktikas on liikmesriikide vabadust avalike teenuste määramisel ja hüvitise maksmisel senisega võrreldes kitsendatud.

Avaliku teenuse kompensatsiooni ja riigiabi seos

Juba Altmargi kohtuotsusest[1] alates on selge, et avaliku teenuse eest makstav hüvitis ei kujuta endast eelist ega seega ka mitte riigiabi juhul, kui nn Altmargi kriteeriumid on täidetud.[2] Kui aga avaliku teenuse eest makstava hüvitise puhul need kriteeriumid täidetud ei ole, on tegu riigiabiga ka juhul, kui ülejäänud riigiabi tingimused on täidetud.

Milline tähendus on selles kontekstis Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) artiklist 106(2) tuleneval erandil, mis lubab üldist majandushuvi pakkuvate teenuste (ÜMPT) osutajatel kalduda konkurentsi- ja riigiabieeskirjadest kõrvale juhul, kui see on vajalik avalike teenuste osutamiseks? Sardiinia laevaühenduse toetust puudutanud kohtuasjades täpsustas Euroopa Liidu Üldkohus, et ELTLi artikli 106(2) rakendamine eeldab, et meede on riigiabi. Kui meede on riigiabi, võib Euroopa Komisjon tunnistada selle erandina ühisturuga kokkusobivaks muu hulgas artikli 106(2) alusel – selle hinnangu andmisel ei ole aga Altmargi kriteeriumite hindamine enam asjakohane.[3] Sama rõhutas Euroopa Kohus hiljuti oma Taani avalik-õiguslikku ringhäälingut puudutanud otsuses.[4]

Kuivõrd praktikas on Altmargi kriteeriumite täitmine sageli küsitav, on Euroopa Komisjon ÜMPT osutamiseks kehtestanud mitu erandit, mille tingimuste täidetuse korral loetakse meede ühisturguga kokkusobivaks – sh ÜMPT vähese tähtsusega abi erand[5] ja komisjoni otsus 2012/21/EL[6]. Kui meede vastab nende erandite tingimustele, siis on see lubatud, olenemata sellest, et tegu on riigiabiga. Seejuures rõhutas kohus aga eespool viidatud kohtuasjades, et otsuse 2012/21/EL rakendamisel peab meede vastama kõigile erandi tingimustele, sh peab olema täidetud sellele otsusele viitamise nõue. Viitamine ei ole pelgalt formaalne nõue, vaid vajalik meetme läbipaistvuse tagamiseks.

Avaliku teenuse sisu määramine

Kohtupraktikast tuleneb, et juhul, kui konkreetsed ÜMPT ulatust määratlevad Euroopa Liidu eeskirjad puuduvad, on liikmesriikidel konkreetse teenuse määratlemiseks üldist majandushuvi pakkuvana ja teenuse pakkujale hüvitise maksmiseks lai tegutsemisruum. Siiski ei ole liikmesriigi otsustusruum päris piiramatu, vaid allub teatud ulatuses ikkagi komisjoni kontrollile.

Euroopa Komisjon on selgitanud, et üldjuhul viitab ÜMPT või avaliku teenuse osutamise ülesande andmine sellise teenuse pakkumisele, mida ettevõtja oma majandushuvist lähtudes ei pakuks või ei pakuks samas ulatuses või samadel tingimustel.[7] Üldkohus täpsustas hiljutises Taani riigi makstavaid raudteetranspordi toetusi käsitlevas kohtuasjas, et kuigi turutõrke esinemine võib olla asjassepuutuv tegur hindamaks, kas riigiabi on ühisturuga kokkusobiv või mitte, ei ole see ilmtingimata vajalik selleks, et põhjendada riigi poolt mingi teenuse määramist avalikuks teenuseks.[8]

Samas piiras Üldkohus Korsika laevaliinide toetust puudutavas kohtuasjas selles osas liikmesriikide otsustusvabadust. Nimelt märkis kohus, et avaliku teenuse tegelik vajadus tehakse kindlaks tuvastuse alusel, et puudub eraalgatus. Et teenuse saaks kvalifitseerida ÜMPTks, peab see esiteks vastama avaliku teenuse tegelikule vajadusele, millest annab tunnistust teenuse ebapiisavus vaba konkurentsi tingimustes. Teiseks peab ÜPMT ulatus olema vajalik ja proportsionaalne selle vajaduse seisukohast. Liikmesriik ei saa piirduda viitega üldisele huvile väga laias tähenduses. Kui ei ole olemas kasutajate nõudlust avaliku teenuse järele, ei saa seda avalikku teenust või selle ulatust pidada ilmselgelt vajalikuks ega proportsionaalseks avaliku teenuse tegeliku vajaduse seisukohast. Samuti ei saa sellist vajadust olemas olla siis, kui kasutajate nõudluse võivad rahuldada turul juba tegutsevad ettevõtjad avaliku võimu kehtestatud vastavasisulise kohustuse puudumisel.[9]

Seega, kui riik otsustab toetada teenust, mille jaoks on turul turutingimustes tegutsev alternatiiv olemas (nt otsus toetada reisirongiliiklust olukorras, kus on olemas ka riigi toetuseta toimiv bussiühendus), määratledes selle ÜMPTna, peab selleks olema tõsiseltvõetav põhjendus.

Avaliku teenuse hüvitise taseme määramine

Kui avaliku teenuse sisu määratlemine puudutab Altmargi esimest kriteeriumi, siis selle teenuse eest makstava hüvitise suurus puudutab Altmargi teist kriteeriumi.

Eelviidatud Sardiinia laevaliinide toetust puudutanud kohtuasjas rõhutas Üldkohus, et liikmesriikidel on lai kaalutlusruum ka avaliku teenuse kulude katmise kindlaksmääramisel. Nimelt ei ole komisjonil olukorras, kus ÜMPT valdkonnas liidu õigusnormid puuduvad, pädevust võtta seisukoht avalik-õiguslikule operaatorile pandud avaliku teenindamise kohustuse ulatuse kohta, eelkõige selle teenusega seotud kulude taseme kohta ega sellega seoses riigisiseste ametiasutuste tehtud poliitiliste valikute otstarbekuse kohta, samuti mitte avalik-õigusliku operaatori majandusliku tõhususe kohta. Kuid just sellepärast nõuab Altmargi teine tingimus, et hüvitise parameetrid oleksid kontrollitavad. See tähendab, et need peavad olema eelnevalt kindlaksmääratud objektiivsete ja läbipaistvate kriteeriumide alusel ning kriteeriumid peavad olema täpsustatud viisil, mis välistavad liikmesriigi poolt ÜMPT mõiste kuritarvitamise.[10]

Samas ei pea liikmesriigid avaliku teenuse osutamise eest siiski alati hüvitist maksma. Nad võivad näha ette avaliku teenindamise kohustuse, mille finantstasakaal saab tegevustuludega täielikult tagatud, ilma et oleks vaja maksta avaliku teenuse hüvitist, kuigi avaliku teenindamise kohustuste panemine tähendab tõesti enamasti seda, et asjaomasele operaatorile makstakse vastutasuks hüvitist. Samas ei ole olukorras, kus ÜMPT valdkonnas puuduvad liidu õigusnormid, liidu õigusega vastuolus, kui niisugust avaliku teenuse hüvitist ette ei nähta.[11]

Et Altmargi teine tingimus oleks täidetud, on seega igal juhul vaja tagada, et juhul, kui hüvitist makstakse, oleks selle arvutamise meetodid enne objektiivselt ja läbipaistvalt kindlaks määratud.

Avaliku teenuse määramise nõuete rikkumise tagajärjed

Milliseid tagajärgi toob kaasa see, kui liikmesriik on laiast kaalutlusruumist hoolimata avaliku teenuse määramise reeglite vastu eksinud? Kas sel juhul tuleb abi saajal tagasi maksta üksnes üleliigselt saadud hüvitis?

Üldkohtu selgitustest nähtub selles osas väga karm seisukoht. Nimelt, kui hüvitise puhul ei ole kumulatiivselt täidetud neli Altmargi kriteeriumi, tuleb lugeda, et see annab hüvitise saajatele eelise, ning kui siseturuga kokkusobimatu riigiabi olemasolu tuvastamiseks nõutavad muud tingimused on täidetud, peavad selle saajad hüvitise täies ulatuses tagastama.[12]

Kui avalik teenus ei ole olemuselt ÜMPT (st Altmargi esimene tingimus ei ole täidetud), ei saa sellele kohalduda ELTLi artiklist 106(2) tulenev erand. Kuivõrd avaliku teenuse hüvitis on olemuselt tegevusabi, ei saa sellele kohalduda ka ELTLi artiklist 107(3) tulenev erand, mistõttu ei saa komisjon lugeda sellist hüvitist ühisturuga kokkusobivaks. See aga tähendab, et tagasi nõutakse kogu hüvitise summa, mitte ainult üleliigselt makstud hüvitis.

[1] Kohtuasi C-280/00 – Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg, 24.7.2003, punktid 88–93.

[2] Altmargi kriteeriumid

• Abi saanud ettevõtja peab tegelema avaliku teenindamise kohustuste täitmisega ja need kohustused peavad olema selgelt määratletud.
• Parameetrid, mille alusel hüvitis arvestatakse, peavad olema enne objektiivse ja läbipaistavana välja töötatud, et vältida abisaajale ettevõtjale majandusliku kasu tekitamist, mis võib anda talle eelise võrreldes konkureerivate ettevõtjatega.
• Hüvitis ei ületa summat, mis on vajalik, et katta täielikult või osaliselt avaliku teenindamise kohustuste täitmisest tulenevad kulud, võttes arvesse nii sellega seotud väljaminekuid kui ka mõistlikku kasu kohustuste täitmise eest.
• Kui avaliku teenindamise kohustust täitvat ettevõtjat ei valitud avalikus hankemenetluses, peab sobiva hüvitise tase olema kindlaks määratud selliste kulude analüüsi alusel, mida keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimise ja asjassepuutuva avaliku teenindamise nõudluse rahuldamiseks vajalike sobivate vahenditega varustatud ettevõtja oleks nende kohustuste täitmiseks kandnud, arvestades kohustuste täitmisega seotud tulusid ja mõistlikku kasumit.

[3] Kohtuasjad T-219/14 – Regione autonoma della Sardegna vs. komisjon, 06.04.2017, ja T-220/14 – Saremar vs. komisjon, 06.04.2017.

[4] Kohtuasi C-660/15 P – Viasat Broadcasting UK vs. komisjon, 08.03.2017, p 33.

[5] Komisjoni määrus (EL) nr 360/2012, 25. aprill 2012 , Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklite 107 ja 108 kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid osutavatele ettevõtjatele antava vähese tähtsusega abi suhtes.

[6] Komisjoni otsus, 20. detsember 2011, Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid osutavatele ettevõtjatele avalike teenuste eest makstava hüvitisena antava riigiabi suhtes (teatavaks tehtud numbri K(2011) 9380 all).

[7] Komisjoni teatis Euroopa riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise eest makstava hüvitise suhtes, 2012/C 8/02, p 47; Komisjoni teatis Euroopa Liidu raamistik riigiabi jaoks, mida antakse avalike teenuste eest makstava hüvitisena (2012/C 8/03), p 13.

[8] Kohtuasi T-92/11 RENV – Andersen vs. komisjon, 18.01.2017, p 69–70.

[9] T454/13 – SNCM vs. komisjon, 01.03.2017, p 120–134.

[10] Kohtuasi T-219/14 – Regione autonoma della Sardegna vs komisjon, 06.04.2017, p 101–103.

[11] Samas, lk 106–107.

[12] T454/13 – SNCM vs. komisjon, 01.03.2017, p 267.