Eelseisvate muutuste ootuses

Euroopa Komisjonil mõlgub mõttes idee võtta kasutusele „uus konkurentsivahend“ (ingl keeles New Competition Tool“), mis võib senise konkurentsiõiguse alustalasid päris korralikult raputada. Paralleelselt peab komisjon plaani sätestada senisest laiemad reeglid digiteenustele. Lisaks on kavas üle vaadata kaubaturu mõiste teatis ning ka seda ilmselt just suuresti digitaalsete turgude eripärast lähtudes. Kõigi nende instrumentide osas on praegu käimas avalik konsultatsioon, kuid arvata on, et komisjonil on ambitsiooni plaanid läbi suruda.

analog binder blank book

Photo by Pixabay on Pexels.com

Uus konkurentsivahend

Komisjoni sõnul on uue konkurentsivahendi (imelik nimi, eriti just eesti keelsena, kas pole?) eesmärk kõrvaldada praegustes ELi konkurentsireeglites esinevad lüngad, mille komisjon on tuvastanud digitaalsel ja muudel turgudel nõuete täitmist tagades.

Seega, see vahend ei muudaks praeguste ELTL artiklite 101 ja 102 ning koondumiste kontrolli reeglistiku sisu ega kohaldamisala, vaid oleks täiesti uus ja iseseisev reeglistik. Praegu kehtivate reeglite kõrval tahab komisjon võimalust sekkuda ka olukordades, milles praegune reeglistik sekkuda ei võimaldaks (nt olukord, kus ettevõte pole küll turgu valitsev, kuid omab siiski turuõudu ja rakendab monopoliseerimisstrateegiad). Samuti näib komisjon tahtvat juurde volitusi rakendamaks selliseid meetmeid, mida praegused reeglid ei võimalda (nt struktuursed meetmed olukordades, kus turujõuga ettevõtjad rakendavad strateegiat oma turupositsiooni laiendamiseks mitmele seotud turule).

Komisjon on seejuures selgitanud, et uue vahendi rakendamiseks ei ole vajalik tuvastada konkurentsireeglite rikkumist ja komisjon ei hakkaks tegema uue vahendi raames trahve (mida praegu kehtivate sanktsioonide raskust arvestades on peetud ka olemuselt nö kvaasi-kriminaalseteks), vaid rakendaks üksnes ennetavaid meetmeid. Seega poleks ilmselt vajalik ka praegu kehtivate reeglitega võrdväärne kaitseõiguste tagamine.

Kui see eelnev keerukas jutt lihtsasse keelde ümber tõlkida, siis tahaks komisjon võimu veelgi juurde, et senisest mugavamalt digi-hiiglaste tegevusse sekkuda. Ei pea vist olema kuigi suur konspiratsiooniteoreetik, et välja mõelda mõned nimed, kelle tegevust selline uus konkurentsivahend puudutama hakkaks. Mulle hüppavad esisena pähe nt Google, Facebook, Amazon, Booking.com… Kuigi märgitud on, et uus konkurentsivahend ei hakkaks kehtima vaid digitaalsete turgude suhtes, vaid ka mis tahes muude turgu puhul, kus komisjon ettevõtjate turujõuga seotud struktuurseid probleeme tuvastab.

Minul hakkab sellisest vahendist mõeldes hirm. Miks? Sest ma ei ole üldse kindel, et komisjon, kelle taga on lõpeks ju ametnikud (kui tahes targad nad ka poleks), oskab ja suudab turge paremini reguleerida kui turud ise. Dünaamiliste turgude arengu ette ennustamine on minu arust keerulisem kui kohvi paksu pealt ennetamine, mistõttu saab ka igasugune sekkumine ja reguleerimine olla parimal juhul vaid kantud lootusest, et ehk läheb täppi ja saab parem, aga sama hästi võib selline sekkumine omada ka hoopis negatiivseid ja arengut pärssivaid mõjusid. Liiatigi, kas ei teki ohtu, et sellise suure reguleerimisega liigume me vabalt turumajanduselt hoopiski kahtlaselt reguleeritud majanduse suunas.

Teine suur mure, mis mul sellise vahendi peale mõeldes kohe pähe tuleb, seondub selle vahendi kopeerimisega liikmesriikide (ja võib-olla eeskujuna ka laiemalt EL-i väliste riikide) konkurentsiõigusesse, mida EL-i konkurentsiõigusega sageli tehakse. Mitte kõik konkurentsiametid ei pruugi olla piisavalt pädevad ja piisavalt tugeva kohtute poolse täiendava kontrolli all, et uue vahendiga saadud suurt võimu õigesti kasutada ja mitte kuritarvitada. Kui veel juurde lisada suur poliitilise sekkumise ja võimalik korruptsiooni ning onupojapoliitika oht, mis näib mitmetes liikmesriikides olevat kasvav murekoht, siis mure üha süveneb.

Näis, mis sellest uuest vahendist saab, aga mulle tundub see küll pigem hirmutav reeglistik ja ma pole sugugi kindel, et me sellist konkurentsiõigust ja EL-i laiemalt tahtsime.

Digiteenuste uus õiguslik raamistik

Komisjon välja töötamas ka uut digiteenuste õiguslikku raamistikku, millel on komisjoni selgituse kohaselt kaks peamist sammast:

  • süvendada digiteenuste ühtset turgu veebiplatvormide ja teabeteenuste pakkujate kohustuste lisamise ja ühtlustamisega ning tugevdada järelevalvet platvormide sisupoliitika üle ELis;
  • ennetava reguleerimise võimalused, millega tagatakse, et turud, kus sisule juurdepääsu kontrollijatena tegutsevad märkimisväärse võrgumõjuga suured platvormid (nn väravavalvurid), oleksid ka edaspidi innovaatorite ja uute turuletulijate jaoks õiglased ja konkurentsile avatud.

Selle paketi välja töötamisega seonduvalt analüüsib komisjon käimasoleva konsultatsiooni raames järgmisi aspekte:

  1. Kuidas tagada tõhusalt kasutajate suurem turvalisus veebis?
  2. Vahendajatena tegutsevate digiteenuste osutajate vastutuse korra läbivaatamine.
  3. Millised probleemid tekivad seoses digiplatvormide võimalustega kontrollida sisule juurdepääsu?
  4. Muud tekkivad probleemid ja võimalused, sh veebireklaam ja nutilepingud.
  5. Kuidas käsitleda küsimusi, mis puudutavad veebiplatvormide kaudu oma teenuseid pakkuvaid füüsilisest isikust ettevõtjaid?
  6. Millist juhtimist on vaja digiteenuste ühtse turu tugevdamiseks?

Need teemad on oluliselt laiemad ja veelgi keerukamad kui üksnes uue konkurentsivahendi raames käsitletavad konkurentsiküsimused. Sestap ei tegele selle raamistiku väljatöötamisega mitte konkurentsi peadirektoraat vaid eelkõige tehnoloogia ja siseturu valdkonna peadirektoraadid.

Kuna siin teemasid nii seinast seina, siis on raske nende suhtes ühtset poolt või vastu seisukohta välja käia.

Kaubaturu teatis

Lisaks eelkirjeldatud täiesti uutele ja põhimõttelisemat laadi teemadele, mõtiskleb komisjon ka selle üle, kas alates 1997. aastast kehtivat kaubaturu teatist oleks vaja ajakohastada.

Kuivõrd teatis ei ole õigusloov akt vaid siiski üksnes komisjoni mõttearendus, ei ole see olemuselt nii oluline muudatus kui eelnevad. Siiski on kaubaturu teatis tänini ilmselt üks enim tsiteeritud komisjoni konkurentsi valdkonna teatisi. Seepärast ei tohiks kaubaturu teatise võimalike muudatuste tähtsust alahinnata.

Komisjon ei ole veel välja käinud, mida ta täpsemalt muuta tahaks. Praeguses etapis küsib komisjon pigem tagasisidet praegusele teatisele – kas ja millistes aspektides on see piisavalt selge, tõhus, üheselt mõistetav jne. Võib siiski arvata, et kõige enam keskenduvad uued võimalikud muudatused uut laadi turgudega nagu mitmepoolsed turud, turud, kus ei tarbijad ei maksa rahaga, vaid oma aja ja tähelepanuga jne.

Kui uue konkurentsivahendi osas olen ma skeptiline, siis kaasaegsem ja selgem kaubaturu teatis oleks minu meelest küll igati teretulnud areng.

Minu toimetamistest, konkurentsi kuumadest teemadest 2018. aastal ja riigiabialastest arengutest

Enda jaokski uskumatu ja hirmutav, et viimasest postitusest juba varsti viis kuud möödas – aeg kaob lihtsalt käest. Sügis oli lisaks tavatööle täis konkurentsialaseid konverentse, seminare, loenguid ülikoolis ja mujalgi. Sai nii teisi õpetatud kui ise õpitud. Sellele järgnesid eriti tegusad töised kuud ja nii ongi blogipidamine soiku jäänud.

Lisaks saime koos kolleegidega vahepeal valmis igasügisese konkurentsiõiguse uudiskirja, mis on kättesaadav siin: https://goo.gl/q5EoVo. sulikku lugemist jagub selleski.

Konkurentsi kuumad teemad 2018. aastal

Kui nüüd sügisel väisatud konverentsidele tagasi mõelda, siis märksõnadena viimase aasta olulisematest teemadest jäid kõlama järgmised:

  • Mitmete liikmesriikide konkurentsiametid on võtnud sihikule ravimitootjate hinnapoliitika ja muuhulgas teinud trahve liiga kõrgete hindade kehtestamise eest, mis on seni ravimisektoris, aga ka muudes sektorites pigem tavatu olnud;
  • Karistamine koondumiste jõustamise eest enne koondumise loa saamist (ehk nö gun-jumping) – see on olnud teemaks nii Euroopa Komisjoni tasandil kui liikmesriikides;
  • Dow / DuPonti koondumine, millele Euroopa Komisjon andis 2018. a märtsis rohelise tule (ligi 1000-leheküljelises(!) otsuses) – küsimuse all oli eelkõige, kas innovatsiooni konkurentsi kahjustamine võib kujutada endast alust koondumise keelamiseks;
  • Google’i hiigeltrahv – kas kaubaturu määratlus oli õige, kas tegu oli ikka selge kuritarvitusega jne;
  • Hipsterite konkurentsiõigus – nii sellest, mis see on, kui Google’i trahvist kirjutasin lähemalt siin: http://tgsbaltic.com/uudised/kasulik/kas-434-miljardiline-trahv-googleile-on-hipsterite-konkurentsioiguse-ilming.

Riigiabialase kohtupraktika arengud

Jõulupühad olid aga sel aastal mõnusalt pikad ning jäi aega isegi selleks, et lugeda kokkuvõtteid viimase aja olulisematest riigiabialastest kohtute ja komisjoni otsustest. Olulisemate arengutena jäid mulle silma järgmised teemad:

  • T-720/16, ARFEA – Itaalia avaliku liiniveo kompensatsiooni saaga üks otsustest. Oluline sõnum: avaliku ülesande täitmise kohustuse (PSO) määramisel ei piisa sellest, et defineeritakse teenus, mida tuleb osutada, ja hind, millega teenust tuleb osutada; lisaks tuleb määratleda, kus ja millal tuleb teenust osutada.
  • C-114/17 P, Hispaania v komisjon – Hispaania digitaalse televisiooni saaga üks otsustest. Sõnum PSO määramise kohta: ei piisa sellest, et esineb turutõrge või et siseriikliku õiguse kohaselt on mingi teenus nimetatud kui ÜMPT; vajalik on, et PSO sisu oleks selgelt määratletud aktis, millega pannakse ühele või mitmetele ettevõtjale PSO. Valikulisuse kohta: pärast Retegali otsust (C-70/16 P) ei piisa valikulisuse tuvastamiseks enam lihtsalt tõdemusest, et meede eelistab üht sektorit – abi saaja olukorda tuleb võrrelda ettevõtetega, kes on sarnases õiguslikus ja faktilises olukorras.
  • T-239/11, SAE v komisjon – Hispaania ettevõtte väärtuse maksu saaga üks otsustest. Selle saaga tulemusel (eriti pärast C-20/15 P, World Duty Free otsust) on maksumeetmete valikulisuse tuvastamine ja selle osaks oleva kolmeastmelise võrdlussüsteemi testi läbitegemine nii keerukaks muutunud, et tulemused on vist pea alati ette ennustamatud. Aga see konkreetne otsus on annab vähemalt kasuliku ettevõtte väärtuse (goodwill) definitsiooni: “goodwill” is defined as the value of the reputation of the name of a company. In accounting terms, goodwill is the difference between the cost of acquisition of a company and the market value of the assets that make up the business that is acquired. Kuigi see pole ilmselgelt raketiteadus, siis võib vaja minna muuski kontekstis.
  • C-128/16 P, komisjon v Hispaania – Hispaania finantsliisingu maksuvabastust puudutav otsust. See on veel üks otsus valikulisuse kohta, aga veidi teisest aspektist kui võrdlussüsteemi määramine. Nimelt selgitas kohus selles asjas, et isegi kui ettevõtja on nö läbipaistev ja suunab kogu valikulise eelise edasi oma investoritele, siis ei tähenda see, et ta ei saa eelist ja seega riigiabi. Valikuline eelis võib esineda nii otsese kui kaudse abi saaja tasandil. Miks see on oluline? Sest see võib seada kahtluse alla komisjoni senise praktika, mille kohaselt abi vahendaja ei ole abi saajaks.
  • T-93/17, Duferco v komisjonMEIP-i kohta: MEIPile tuginemiseks on igal juhul vaja usaldusväärset ex ante eksperdihinnangut, mis ei kirjelda üksnes ettevõtte hetkeolukorda, vaid tuleviku kasumlikkust. Kusjuures hinnangu andmisel ei peaks riik käituma mitte kui lihtsalt erainvestor, vaid kui struktuurset, globaalset või sektori poliitikat järgiv ja pikaajalise kasumi perspektiivist lähtuv erainvestor.
  • T-631/15, Stena Line v komisjon – Taani ja Saksamaa püsiühenduse väljaarendamiseks lubatud riigiabi otsuse edukas vaidlustamine konkurendi poolt. See otsus annab olulisi selgitusi konkurentsi mõju puudumise kohta olukorras, kus abi saaja on loomulik monopol (nagu raudteetaristu operaator). Lisaks on selles otsuses olulisi selgitusi riigigarantiide kohta: need peavad olema ajaliselt ja summaliselt piiratud, garantii realiseerimise tingimused peavad olema täpselt paika pandud.
  • C-544/17 P, BPC Lux 2 v komisjon – Portugali panga restruktureerimist puudutanud riigiabi loa otsuse apellatsioon. See otsus on oluline kaebeõiguse seisukohalt – nimelt tuleneb sellest, et kaebeõigus võib tekkida seoses siseriikliku kahju hüvitamise nõudega, kui see on (isegi kasvõi üsna kaudselt) seotud vaidlustatava komisjoni otsusega.
  • Mitmetest otsustest on käinud läbi põhimõte, et riigiabi esinemise välistamiseks ei ole tingimata vajalik riigihanke korraldamine, kui hange ei ole riigihankereeglite kohaselt nõutav.

Kahju hüvitamise direktiivi ülevõtmise eel

Kahju hüvitamise direktiivi ülevõtmisega seotud konkurentsiseaduse muudatused on plaanitud kolmandale lugemisele järgmisel kolmapäeval (10. mail). Mida muudatused endaga kaasa toovad, sai pikemalt arutatud 30. märtsil konkurentsi ja ärisaladuse konverentsil. Tegin seal ka ise ettekande Eesti senisest praktikast konkurentsiõiguse rikkumisega seotud kahjunõuete osas ning andsin hinnangu, kuivõrd direktiivi ülevõtmine kahjunõuete esitamist hoogustab.

Lühidalt kokkuvõttes leidsin, et konkurentsiõigusega seotud kahjunõuded pole Eestis midagi väga uut ning selliseid kohtuasju on juba olnud rohkem kui ühe käe sõrmedel üles lugeda. Erinevalt nt Soome või Lääne-Euroopa praktikast, ei ole Eestis kahjunõuded olnud seotud kartellidega (sest suuri kartelliasju, mis kohtus kinnitust oleks leidnud, meil eriti pole olnud), vaid turgu valitseva seisundi kuritarvitustega. Nende juhtumite ühiseks jooneks kipub olema see, et enamasti pole kahju kannatanu saanud väidetava rikkumise lõpetamiseks tuge Konkurentsiametist ning seega on kahjunõue nö viimaseks õlekõrreks.

Kuivõrd kahju hüvitamise direktiivi ülevõtmine ei muuda Eesti konkurentsiõiguse jõustamise süsteemi, siis ei too see minu hinnangul kaasa kuigi olulist kahjunõuete suurenemist. Eduka kahjunõude aluseks saab tüüpiliselt olla siiski selge otsus, millega tuvastatakse konkurentsiõiguse rikkumine. Kuni selliseid otsuseid on vähe, on ka kahju hüvitamise nõuded jätkuvalt keerulised.

Neile, kellel viitsimist pikem lugemine ette võtta lisan siia ka oma ettekande täispika teksti (paraku küll inglise keeles):

Damages claims in Estonia: past and future

Damages claims in Estonian courts

Claiming damages for competition law violations is nothing new in Estonia. There have been such cases in Estonian courts already since 2005. However, unlike what Ben told us about cartel damages claims, Estonian damages cases have not been related to cartel damages, but to damages allegedly caused by dominant companies.

Most probably the main reason for the lack of cartel damages claims in Estonia is that there really have not been many big cartel cases that would have stood up the courts’ scrutiny. Many cartel cases have been ended before reaching to court ruling or have been dismissed because of procedural violations. A number of cases have been ended with a settlement between the violators and the prosecutor’s office (e.g. tyre association’s boycott against certain tyre retailers, street cleaning service providers’ market sharing and bid rigging cartel, security service providers’ market sharing cartel). Even though such settled cases could have in principle given grounds for damages claims, these cases were not followed by such claims.

Hence, as said before the damages claims in Estonian courts have been related to dominant companies’ activities, for instance:

  • railway infrastructure usage fees;
  • cable conduit rent;
  • broadcast service fees;
  • water prices;
  • unjustified refusal to supply electricity (before the full liberalisation);
  • pricing of oil shale;
  • and besides pure damages cases, there has also been a case where the claimant sought to invalidate the pricing and discounts conditions of the incumbent postal company.

It is common in all these cases that the claimants had first challenged the allegedly dominant firm’s prices at the Estonian Competition Authority, but didn’t achieve their desired outcome there. The authority did not find an infringement or ended the proceedings having found that the competitive situation had improved. As the authority’s decision as such is not binding for civil courts, it has been forth a try for claimants to claim damages in the civil court to get closer achieving their aims.

Let’s have see now some matters in which VARUL’s office has been involved in….

Railway infrastructure usage fees cases

These were the first competition damages cases where VARUL’s office was involved in and to our knowledge probably the first competition damages cases in Estonia altogether.

At the time of the facts of the matter the incumbent railway operator Eesti Raudtee (Estonian Railway) provided both infrastructure and cargo services within the same legal entity. A competing cargo operator Spacecom needed access to railway infrastructure of Estonian Railway, but found the infrastructure usage fees to be excessive. Estonian Railways claimed that its costs related to infrastructure were very high and therefore that usage fees charged from Spacecom were justified.

To contest that Spacecom argued that if such high infrastructure fees were indeed justified, then the cargo service prices that Estonian Railway charged from its own customers must be too low (so called predatory prices), because these could not possibly cover both the high infrastructure costs and additional costs related to providing cargo services. For the competition law nerds like me, the issue is basically similar to the margin squeeze problem of Deutsche Bahn case.

At the time of the case, the railway specific regulation was not clear about the cost components of railway infrastructure fees. So, among all other arguments of the case, the general competition law logic had to be applied. The claimant included economic experts to prove that the infrastructure fees were indeed excessive. However, both the first and second instance courts were reluctant to look in detail into the economics and rejected the claims. Unfortunately, the Supreme Court did not grant leave for cassation in this matter, though we really think it would have been very important that the Supreme Court had given instructions as to how to deal with competition damages cases already at that time.

The first case was followed by several other similar cases, but in all those cases the courts were still reluctant to scrutinize the pricing in detail.

In our opinion these cases were somewhat ahead of their time. Although we are not fully objective, we believe that the claims for damages were justified, but the courts at that time were just not yet ready to dig into the economics of the cases.

Cable conduit cases

Another interesting stream of cases in which VARUL’s office has been involved cable conduit rent charged from competing telecom service providers by the incumbent telecom company Elion (now Telia), which owned cable conduits.

Cable conduits are basically tubes in the ground and each telecom operator sought to direct its own cables through the conduits, instead of digging up the ground to put their own conduits there. Hence, the conduits constituted an essential facility for competitors.

At the time of facts of the case, the cable conduit rent was approved by the Communications Authority. The companies that needed access to the cable conduits found that the rent was nevertheless excessive. The Competition Authority had not taken a decision in this matter, but had expressed opinion in its letters that the rent could indeed be excessive. Elion’s competitors Elisa and Starman claimed damages in the civil court for the excessive rent they had had to pay to Elion.

As a first step, the court of first instance issued an interim ruling finding that competition rules did not apply as the rent was subject to sector specific regulation. However, the Supreme Court made a very favourable ruling to towards the claimant finding that a dominant company must obey competition law even if sector specific rules are more lenient.

Hence, the case went back to the first instance, where the dispute continued about whether the rent was indeed excessive. It was disputed which methodology to apply for calculating the capital costs of Elion. And of course, the big question was how to prove costs, as the only one having access to such evidence was Elion itself.

These questions remained unsolved as the cases were settled between the parties.

So much about past cases. Let me now look into the future…

What will the implementation of damages directive change?

First of all – what will it not change …

It will not change the competition law enforcement rules in general. I don’t think that it would bring about more cartel convictions. It is also unlikely to change Competition Authority’s enforcement actions regarding abuse of dominance. Therefore, it will not bring about radical changes.

In my opinion the most significant changes for the Estonian legal order are the following:

Binding effect of the Competition Authority’s decision

The law will make clear that the Competition Authority’s or the courts’ decisions in which a fine is imposed and the decision by which the Authority makes a prescription to cease the competition law violation will be binding. Hence these can be used as evidence for claiming damages.

However, as said before, such decisions are quite rare in practice (or at least have been rare thus far). Therefore, the civil court route will likely continue to be often the only alternative for the claimants in case of alleged abuse of dominance. Yet the collection of evidence will not be significantly facilitated for them and the civil courts’ competence in handling such cases remains uncertain. So, submitting civil claims will not be much easier in the future.

Lost profits can be claimed

Until so far it has been always debatable whether lost profits could be claimed in case of competition law related damages claims, in particular, where the claim has been based on tort law. The law will make it clear that it must be possible claim lost profit in all cases of competition law infringements.

More stringent rules on calculating delay interest

As a rule delay interest is calculated from the moment of submitting the claim. However, according to the planned legal amendments, the delay interest in case of competition law infringements will be calculated from the moment the damage occurred.

Longer limitation period

The limitation period for damages claims will be extended from current three years to five years.

Civil claims cannot be resolved in criminal matter concerning a cartel

Due to the need to protect the leniency file, the law will make clear that civil claims related to cartel must be separated from the criminal case and handled only by civil court.

In conclusion, I don’t see any substantive changes ahead due to the damages directive, as it does not address the main competition enforcement problems that we are facing in Estonia.