Sildiarhiiv: õigusmõjud

Kohustuste võtmise otsused Eesti Konkurentsameti praktikas

Posted on by

Kirjutasin artikli Konkurentsameti otsusest, mille puhul on menetlus lõpetatud menetlusealuse ettevõtja poolt pakutud kohustuste siduvaks muutmisega ja seeläbi idee poolest konkurentsi olukorra parandamisega.   Et artikkel ise on inglise keeles, siis olgu kokkuvõttena öeldud, et see kajastab lühidalt seniseid kohustuste võtmisega lõpetatud järelevalvemenetlusi ning annab ka hinnangu, et sellise lahenduse probleem on puudutatud turuosalistega konsulteerimise kohustuse puudumine Konkurentsameti jaoks.

Artikli avaldas BBN , vt siit: http://www.bbn.ee/article/2016/5/23/commitments-a-new-key-to-closing-competition-law-investigations . BBN poolt avaldatud versioonis küll minu poolt tõstatud probleemi (vt viimane lõik) pole, seepärast kopeerin siia ka artikli kogutektsi:

Commitments – a new key to closing competition law investigations?

The possibility of closing proceedings concerning competition law infringements by accepting binging commitments from companies suspected in competition law violations was introduced into the Estonian legal order in summer 2013. Within the last three years, the Estonian Competition Authority (ECA) has used commitment decisions already in three abuse of dominance cases to terminate its investigations.

Most recently, at the end of 2015, the ECA accepted commitments offered by Elektrilevi, the dominant distribution grid operator, which belongs to Eesti Enegria group. The case was initiated based on a complaint of several sellers of electricity, who claimed that Elektrilevi had abused its dominant position by refusing to provide electricity consumers a common invoice for electricity and network services if the consumer bought electricity from other sellers of electricity than Eesti Energia. Hence, the clients of competing electricity providers had to pay separately for electricity to their electricity providers and for network services to Elektrilevi. To resolve the competition concerns, Elektrilevi committed to develop an IT solution and standard conditions according to which all sellers of electricity in the network region of Elektrilevi would have an option to issue consumers common invoices for both electricity and network service by the beginning of 2017.

The previous case closed in a similar manner by accepting commitments concerned G4S at the end 2014. The case was initiated based on a complaint of G4S’s sole competitor Eurex who claimed that G4S had abused its dominant position in cash transport and processing services by offering unfairly low prices to those customers to whom Eurex had made offers. The ECA found that G4S was allowed to react to offers made by its competitor, but in order not to discriminate, it had to do so on equal terms to all equal clients. G4S committed to use uniform pricing matrix with respect to all larger clients by the end 1-2 year deadlines and the ECA considered this enough to resolve the competition issues. Curiously, this did not prevent Eurex from being foreclosed from the market, as G4S soon acquired Eurex. Therefore, in December 2015 the initial commitments were amended to cover also the former customers Eurex. The question remains, what competition concerns this commitment addresses now, as there are no competitors left to protect from anti-competitive exclusion. Moreover, there have been voices saying that this commitment actually resulted in the increase of overall price level.

In May 2014, the ECA closed an investigation by accepting commitments in the case concerning the district heating network operator and heat provider Tallinna Küte. The ECA was concerned that Tallinna Küte used vague criteria for choosing between its own and competitors’ heat to be transmitted through its distribution network. This could have constituted an abuse of dominance by way of refusal to supply and a violation of the obligation to grant non-discriminatory access to the district heating network as an essential facility. To address the ECA’s concerns Tallinna Küte committed to develop clear criteria for the relevant heat procurement tender and conducting such a tender at latest by the end of 2015.

As apparent from above, the possibility to close investigations by accepting commitments has proven a handy tool for both the ECA and dominant companies to solve competition problems without having to make a conclusive decision on the existence of competition law violation. However, as the law does not prescribe any obligation for the ECA to ask for the opinions of other market participants (including clients of the dominant companies), there is a risk that the commitments offered by the dominant players may fail to alleviate competition concerns or even make things worse in practice (as seems to have been the case with the commitments of G4S).

Mõtteid „Konkurentsivõime 2.0“ raporti osas

Posted on by

Võtsin sel nädalavahetusel aega, et tutvuda Justiitsministeeriumi eestvedamisel valminud Eesti ärikeskkonna konkurentsivõime kasvatamiseks tehtud ettepanekute raportiga „Konkurentsivõime 2.0“. Kuna ma pean väga heaks mõtteks seda, et riik küsib visioonideks nõu ettevõtjatelt ja nende esindajatelt, siis olid mu ootused suured, seda enam, et ka raporti nimi tundus ambitsioonikas. Aga kas lootused õigustasid ennast?

Minu meelest oli raportis tõesti palju häid ja igati põhjendatud ettepanekuid äri- ja töökeskkonna parandamiseks. Enamikke neist ettepanekuist oleks võinud juba ammugi käiku lasta, aga parem hilja kui üldse mitte. Kui raportis kajastatud ettepanekutest vähemalt pooledki tõesti järgmise 36 kuu jooksul ellu viiakse, siis on see juba suur samm edasi. Aga võttes arvesse maksualaste ettepanekute suurt hulka ja seda, kui raskelt on senises koalitsioonis toimunud maksualased muudatused, siis kardan, et väärt ettepanekute rakendamine saab pehmelt öeldes väga raske olema.

Mind kõnetasid kõige enam majanduskuritegude ja õigusloomega seotud ettepanekud, mis aga paraku olid üsna pinnapealsed. Majanduskuritegude puhul piirdub raport üksnes tõdemusega, et „majanduskuritegude uurimisel tuleb tagada õiguskaitseasutuste parem võimekus“. Milliseid konkreetseid meetmeid selleks peaks tegema,  ei nähtu. Kuigi raporti sissejuhatuses on märgitud, et Justiitsministeeriumi koostatud tegevuskava kohaselt vajavad kõige enam muudatusi mitmed valdkonnad, nende hulgas ka konkurentsiõigus, ei ole sellest rohkem juttu. Samas peaks ju ka näiteks tõhusalt toimiv konkurents olema konkurentsivõimelise ärikeskkonna oluline osa. Kuid praegune konkurentsiõiguse jõustamise süsteem ei ole aus seadusekuulekate ettevõtjate suhtes ning pigem takistab kui soosib hea ettevõtluskeskkonna teket. Möönan, et üldises konkurentsivõime raportis ei saagi minna detailidesse kõigi planeeritavate muudatustega, kuid majanduskuritegude teema vääriks kindlasti senisest enam tähelepanu.

Õigusloomest oli raportis veidi enam juttu, kuid need ettepanekud ei lisanud paraku miskit uut juba praegu kehtivatele nõuetele (kaasamise, mõjude hindamise, VTK-de kohustuslikkus) või võetud suundadele (õigusloome mahu vähendamine). Igati tervitatav on õigusnormide õigusselguse nõue, kuid siia peaks kindlasti lisama ka koherentsuse nõude. Käisin just reedel lugupeetud riigikohtunik Indrek Koolmeistri koolitusel ohukontseptsioonist Eesti õiguskorras ja sain kinnitust, et raskused, et erinevate õigusaktide koostõlgendamisega ei ole üksnes minu mure. Erinevate õigusaktide koostoime analüüs peaks olema senisest oluliselt laiaulatuslikum.

Üldiselt lootsin aga raporti ambitsioonikat pealkirja arvesse võttes sellest leida laiemat visiooni, mis peaks aitama tagada Eesti konkurentsivõime pikemas perspektiivis. Seda raportist paraku ei nähtu. Pigem on raportis välja toodud hulk hädapäraseid korrektuure, mida Eesti majanduskliima parandamiseks tuleks kiirelt ära teha, et mitte seniselt konkurentsipositsioonilt madalamale langeda. Seega, kui raport aluseks võtta, siis saab kindlasti palju kasulikku ära teha, aga ma siiski kahtlen, et sellest piisab Eesti konkurentsivõime kasvatamiseks.

Mõjude hindamisest ja kaasamisest

Posted on by

Suur rõõm on olnud saada blogile positiivset tagasisidet nii paljudelt. Ka blogi külastajate statistika näitab, et lugejaid on päris palju ning mitte ainult Eestist (ka nt Brasiliast, Senegalist, Indoneesiast, Malaisiast, Bosnia Hertsegoviinast jne). Mul on ka väga hea meel, et Andreas mu eelmisele Uberi teemalisele postituse väga põhjaliku ja sisulise kommentaari jättis. Olen Andreasega teema olulisuse osas 100% nõus.

Aga lisaks positiivsele tagasisidele motiveerisid mind tänast postitust kirjutama ka reede õhtusel COBALTi kliendiüritusel kuuldud mõtted õigusmõjude ja riigi rolli teemadel ning Riin Savi arvamuslugu Postimehes. Vesteldes erasektori klientidega jäi kõlama, et erinevate seadusandlike kvaliteetne õigusmõjude hindamine on veel karjuvalt vähelevinud ning kaasamine hea tava osas on arenguruumi kõvasti. Lisaks tuli paljudele üllatusena, et õigusmõjude hindamist ei õpetata praegu juuratudengitele osana kohustuslikust õppekõvast – „see peaks ju olema ühe juristi A ja O“, arvasid mitmedki ettevõtjad.

Pelgalt juuratudengite parem koolitamine ei hoia muidugi ära poliitilist kampaania korras õigusloomet, mida viimasel ajal kuidagi eriti teravalt silma on jäänud. Viimaseks näiteks on siinkohal tervise- ja tööminister Jevgeni Ossinovski poolt veetav alkoholi- ja reklaamiseaduse muutmine. Ma olen igati nõus, et sellega, et alkoholi liigtarbimine on Eestis tõsine probleem, millega tuleb tegeleda. Aga mitte kampaania korras ja tormates. Loomulikult ei tea me ka kõiki osapooli kaasates ja mõjusid hinnates kunagi 100%-ise kindlusega ette, millised meetmed toimivad ja millised mitte, aga katse-eksitusmeetodil lihtsalt proovides, et ehk aitab see, kui nõuame alkoholi jaemüüjatelt, et nad ehitaksid vaheseinad, tundub probleemi lahendamise edulugu vähetõenäoline.

Eesti Kaupmeeste Liidu tegevjuht Riin Savi on alkoholi- ja reklaamiseaduse muutmise algatuse ning hea õigusloome ja kaasamise probleemid väga teravalt ja ülevaatlikult kokku võtnud Postimehe arvamusartiklis „Alkoholipoliitika ideedokument mõjub kui kipitav briljantroheline värskel haaval“. Kuna ma ei ole alkoholi- ja reklaamiseaduse muutmisega seni kuidagi oma klienditöös seotud olnud, kommenteerin seda üksnes kõrvaltvaatava kodaniku perspektiivist. Ning sellest perspektiivist tundub mulle, et kui huvigrupid tunnevad nii valulikult, et neist on üle sõidetud ning nende arvamusi ei ole tahetudki kuulda võtta, siis on kaasamine olnud puudulik.

Erinevate huvigruppide kaasamine on aga hea õigusloome alustala. Samas, kaasamine pelgalt kaasamise kohustuse täimiseks, kui otsused on juba enne ära tehtud ja osapoolte tegelikke arvamusi tegelikult arvesse võtta ei soovita, on hullemgi, kui kaasamata jätmine. Seda seepärast, et kui luuakse petlik illusioon, et kaasatavatel on midagi võimalik muuta, siis asjast tõeliselt huvitatud kaasatavad investeerivad sageli heas usus oma aega ja ressursse selleks, et oma seisukohti põhjendada ning kõiki huvigruppe kõige paremini teeniva konsensuse leidmisele kaasa aidata (sh tellivad analüüse, uuringuid jne). Kui neid tegelikult kuulda ei taheta, on näilik kaasamine põhjustanud kaasatavatele tarbetuid kulusid (lisaks nende huve tõenäoliselt riivavale vastuvõetavale seadusele).

Ka õiguskantsler on tähelepanu juhtinud, et haldusväliste isikute kaasamisel on oluline kaasatavatele suunatud teadetes märkida selgelt, mis eesmärgil kaasamist korraldatakse ja mis roll on kaasatavatel. Kui kaasamise tegeliku sisu on pigem informeerimine juba otsustatud muudatusest, siis pigem võikski nii öelda.

Eelnevat kokkuvõttes oleks minu soovitus riigijuhtidele: igale olulisemale õigusmuudatusele peaks eelnema kohane mõjude hindamine, väljatöötmiskavatsuse kommunikeerimine ja kaasamine. Kui aga tegemist on puht-poliitilise kampaania korras õigusloomega, kus asjad ongi juba ette ära otsustatud (MIDA VÕIKS KÜPSES ÕIGUSRIIGIS, MILLEKS ME TAHAME KUNAGI SAADA, VÄLTIDA), siis võiks vähemalt olla aus ja asja nii kommunikeeridagi.

Kui riik kahjustab konkurentsi

Posted on by

Olen töö käigus hakanud üha enam kokku puutuma selliste olukordadega, kus konkurentsiõiguse rikkujaks ei ole ettevõtjad, aga turul on ikkagi just nagu midagi valesti, sest kehtiv regulatsioon on miskit pidi vildakas.

Samas on konkurents viimasel ajal muutunud justkui väga atraktiivseks argumendiks, millega erinevaid seadusandlikke algatusi põhjendada. Nagu tõdesime koos endise kolleegi Martin-Kaspariga paariaasta taguses Riigikogu Toimetiste artiklis „Konkurents versus regulatsioon – apteekide asutamispiirangu näitel“, on konkurentsiargumenti võimalik rakendada teenima vägagi erinevaid eesmärke. Seepärast tuleb konkurentsi kahjustamisega seotud teemakäsitlusse alati suhtuda teatud kriitikaga ning pigem küsida, mis on ühe või teise õigusliku meetme mõjud.

See tõdemus motiveeris mind omakorda õigusmõjude hindamisega lähemalt tegelema hakkama ning seda mitte üksnes konkurentsi aspektist. Minu meelest on hästi oluline, et iga juristi DNA-sse oleks sisse kirjutatud arusaam, et igal otsusel (muidugi mitte ainult seadusandlikel otsustel) on mõjud. Seepärast sai meil juba eelmisel aastal koostöös Kai Härmandi ja teiste tublide justiitsministeeriumi ametnikega TÜ õigusteaduskonnas ellu kutsutud õigusloome menetluse erikursus, kus neist teemadest lähemalt räägime. Meeldiv on näha ka justiitsministri algatusi läbimõelduma õigusloome suunas (nagu õigusloome nõukoja ja konkurentsivõimelisema ärikeskkonna juhtrühma ellu kutsumine).

Aga tulles siiski tagasi artikli peateema juurde, mida tuleb teha selleks, et vältida olukordi, kus konkurentsimoonutusi on põhjustanud riigi tegevus?

OECD on välja andnud põhjaliku juhise selle kohta, kuidas analüüsida erinevate seadusandlike algatuste mõju konkurentsile (vt Competition Assessment Toolkit). See juhis annab päris head raamid, et hinnata, kuidas mingid konkreetsed meetmed turge mõjutada võivad. Samas, on see kohati ehk liialt radikaalne ja must-valge lähenemisega nagu oleks kõik vähegi konkurentsi kaudselt piiravad sätted alati põhjendamatud.

Aga kui tahta siiski üldpilti näha – kuivõrd ja kuidas peaks riigid konkurentsipõhimõtteid väljaspool konkreetselt konkurentsiseaduste kehtestamist üldse arvesse võtma? Sellele küsimusele otsisid vastust Eleanor M Foxi ja Deborah Healey artiklis „When the State Harms Competition – the Role for Competition Law“, mis muide pärjati Institute of Competition Law konkursil Antitrust Writing Award 2015 parimaks üldiseks konkurentsiteemaliseks akadeemiliseks artikliks eelmisel aastal.

Artikli autorid uurisid erinevat liiki riikide ja kohalike omavalitsuste konkurentsi kahjustavaid tegevusi paljudes jurisdiktsioonides üle maailma ning esitasid selle pinnalt 6 soovituslikku printsiipi, mida tuleks mõistagi rakendada vastavalt iga õigussüsteemi eripäradele. Kokkuvõtvalt, kuivõrd autorid tõid nii mitmeski soovituses eeskujuks ELi- regulatsiooni, siis on EL-i liikmesriikide jaoks neist soovitustes suhteliselt vähe originaalset. Samas on muidugi positiivne, et EL-i süsteemi seavad teistele eeskujuks ka väljastpoolt EL-i pärit konkurentsigurud.

Siin siis nende soovitused ja minu kommentaarid neile:

  1. Konkurentsiõigus peaks kohalduma riigi omandis olevatele ettevõtjatele nii õiguslikult kui faktiliselt ning erandid sellest printsiibist peaks olema harvad.

Selle printsiibi osas oli autorite sõnul üksmeel peaaegu kõigis uuritud jurisdiktsioonides. Ka Eestis on see ju iseenesest üldiselt õiguslikult nii, on muidugi olukordi, kus võiks vaielda, kas see alati ka faktiliselt nii on.

  1. Konkurentsiõigus peaks kohalduma eri- või ainuõigustega ettevõtjatele, välja arvatud ulatuses, mis takistaks neil avalikes huvides olevate ülesannete täitmist.

See soovitus on sarnane ELTL artiklis 106(2) sätestatule ja seega peaks ka Eestis samamoodi kohalduma. Ma usun, et kui artikli autorite poolt kasutatud küsimustikule tuleks vastata Eesti kohta, siis ilmselt saaks puht-formaalselt lähenedes vastatagi, et jah, nii meil siin ongi. Samas ei tulene eri- või ainuõigustega ettevõtjate suhtes kehtivad erisused ju mitte selgelt ühest õigusaktist (nt konkurentsiseadusest), vaid paljudest valdkonnaspetsiifilistest regulatsioonidest ning selleks, et anda hinnangut kui hästi see printsiip meil tegelikult praktikas toimib, peaks tundma süvitsi paljusid valdkondi.

Üks valdkond Eestis, kus selle põhimõtte rakendamise üle peaks süsteemselt järele mõtlema, on ilmselt tervishoid. Ravi rahastamise lepingute sõlmimine riigi poolt on tekitanud juba mitmeid kohtuvaidlusi ning on pälvinud Konkurentsiameti tähelepanu ja akadeemilisi mõtteavaldusigi (nt Merike Varuski artikkel „Ravi rahastamise lepinguga seotud probleeme“ (Juridica 2014, nr 5)).

  1. Konkurentsireeglid peaks sekkuma, kui riigiametnikud osalevad või aitavad kaasa ebaseaduslikele kokkumängudele seoses riigihangetega (seda kas näiteks pakkujate valikul või hanketingimuste koostamisel).

See tundus minu jaoks esialgu üsna võõras mõte, sest konkurentsireeglid Euroopas traditsioonidelt otseselt ametnike tegevust ei reguleeri (ma ei pea siinkohal silmas menetlusreegleid). Kui muidugi järele mõelda, siis on ju ka meil riigihangete korra rikkumise eest vastutus ette nähtud, seda küll mitte konkurentsiseaduses vaid riigihangete seaduses ning järelevalvet ei teosta mitte Konkurentsiamet vaid Rahandusministeerium. See tundub meie õiguskorras loogilisem. Iseküsimus on muidugi see, kuivõrd efektiivne senine järelevalve on olnud (E-riigihangete keskkonna infoportaali andmetel selles valdkonnas kehtivaid karistusi ei ole, aga karistuste arv ei pruugigi muidugi olla efektiivsuse näitaja).

Kui lugeda Kärt Saare artiklit „Kas Eesti riigihangete reeglid põhjustavad konkurentsimoonutusi? Hankemenetluse otsuste vaidlustamise probleemid“ (Juridica 2014, nr.6), siis võib järeldada, et Eestis on riigihangete kontekstis konkurentsimoonutusi tekitanud pigem liialt liberaalne vaidlustamiskord.

Kuivõrd ma ei ole ise hangete valdkonnaga kuigi põhjalikult kokku puutunud, oleks huvitav kuulata teadjamate kommentaari, kuidas siis hangete regulatsiooni ja konkurentsiga Eestis lood on.

  1. Riigipoolse sekkumise või iseseisva otsustuspädevuse puudumise argumenti tuleks eraalgatuslike konkurentsipiirangute kaitsmisel tõlgendada kitsendavalt.

Kui riiklik regulatsioon kirjutab ettevõtjatele ette konkurentsi kahjustava käitumise võimaluse, kuid jätab siiski ruumi ka konkurentsi mitte kahjustada, siis ei tohiks ettevõtjatel lubada olukorda ära kasutada. Siin viitasid autorid Italian Matches kohtuasjale (C-198/01). Itaalia seadustega võimaldati Itaalia tikkude tootjate ühendusel kehtestada erinevatele tikkude pakkujatele kvoodid. Ühing kehtestas kvoodid selliselt, et Saksa ja Rootsi tootjad põhimõtteliselt kõrvaldati turult. Euroopa Kohus, leidis esmalt, et Itaalia riik oli EL-i õigusest tulenevaid kohustusi rikkunud sellist kvoodisüsteemi ette nähes. Kuid samas leidis kohus ka seda, et kuivõrd seadus ei kohustanud Itaalia tikkude tootjad teistest riikidest pärit tootjaid diskrimineerivalt kohtlema, siis rikkusid Itaalia tikkude tootjad ka ise konkurentsireegleid.

Tuues näiteid lähiriikidest, siis autorite andmetel, võib Leedus riigi poolne sekkumine olla karistust kergendavaks asjaoluks, kuid mitte vastutust välistavaks asjaoluks.

Eestis seda aspekti seadusega otseselt reguleeritud ei ole. Konkurentsiameti praktikast tuleb meelde päris mitu juhtumit, kus Konkurentsiamet on asunud seisukohale, et asjaolu, et sektorispetsiifiline regulaator on mingid turgu valitseva ettevõtja hinnad kooskõlastanud, ei välista vastutust turgu valitseva seisundi kuritarvituse eest ning ka Riigikohus on nt lahendites 3-2-1-125-10 ja 3-2-1-106-13 kinnitanud, et turgu valitsev ettevõtja ei tohi KonkS § 16 p 1 järgi oma seisundit kuritarvitada, mh otsese või kaudse ebaõiglaste ostu- või müügihindade või muude ebaõiglaste äritingimuste kehtestamisega, isegi kui ta allub valdkonnaspetsiifilisele eriregulatsioonile ja tema hinnakujundamiseks on kehtestatud erireegleid. Seega, praktikas on seda põhimõtet üldiselt rakendatud, kuigi ilmselt praktikas leidub ka vaieldavamaid näiteid.

  1. Föderaalsüsteemides tuleks kaaluda föderaaltasandil kontrolli kehtestamist liikmesriikide selliste meetmete suhtes, mis on konkurentsiõigusega vastuolus.

Siin on silmas peetud EL-i lepingu artikli 4(3) ja ELTL artikli 106(1) laadset regulatsiooni, mis EL-i puhul keelab liikmesriikidel riigi osalusega ning eri- või ainuõigustega ettevõtjate suhtes selliste meetmete rakendamise, mis on vastuolus ELTL-iga (eelkõige selles kehtestatud konkurentsireeglitega).

Jällegi, kuivõrd Eestis on ju ELTL otsekohalduv, peaks meil justnagu kõik hästi olema. Minu kogemus näitab, et viidatud artiklite sisu on seni Eestis veel liialt vähe teada, kuid usun, et lähematel aastatel muutuvad need üha aktuaalsemaks. Ma ei pea tõenõoliseks niivõrd seda, et Euroopa Komisjon hakkab senisest suuremal määral meie õiguskorda sekkuma ja rikkumismenetlusi alustama. Pigem arvan, et kui mõni kehtiv õigusakt kellegi ikkagi väga ebamugavasse konkurentsihalvemusse jätab, siis hakatakse neid senisest enam vastuolu tõttu EL-i reeglitega Eesti kohtutes vaidlustama. Kohtud omakorda saavad küsida Euroopa Kohtult eelotsust ELTL artikli 106(1) tõlgendamise kohta (seda muide on juba korra ka tehtud jäätmevaldkonda puudutanud vaidluses).

  1. Ühisturgudel peaks õigus lõimima vaba liikumise, liikmesriikide piirangute ja konkurentsi printsiibid EL-iga sarnasel moel.

See soovitus on jällegi pigem riigiülestele vabakaubandussüsteemidele ning Eesti õiguskorda pole sellest soovitusest otseselt miskit üle võtta. Küll aga ei tohiks Eesti õigusaktide kehtestamisel või ülevaatamisel EL-i vaba liikumise põhimõtteid unustada, sest ikka veel leidub seadusi, kus näiteks tegevuslubade taotlemise kriteeriumiks on registreering Eestis vms.